Nueva ley de Evaluación Ambiental

Ahora trataremos de explicar como se realiza la evaluación ambiental, o como se trata de integrar los aspectos medioambientales en los procesos de toma de decisiones. En la Evaluación Ambiental de Planes y Programas, el órgano ambiental trata de colaborar desde una fase temprana en la elaboración y aprobación de éstos por parte del órgano promotor. Y ello tratando que su participación sea efectiva en la preparación del informe de sostenibilidad ambiental, de la celebración de consultas, de la consideración del informe de sostenibilidad ambiental, de los resultados de las consultas y de la memoria ambiental, y del suministro de información sobre la aprobación de los mismos. En la Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos, se asegura la integración de estos aspectos medioambientales en el proyecto, mediante la incorporación del resultado de esta evaluación (la Declaración de Impacto Ambiental) en el procedimiento de autorización o aprobación del proyecto por parte del órgano sustantivo.

Se incluyen dos diagramas donde se trata de esquematizar el procedimiento de evaluación ambiental. Básicamente los dos procedimientos se parecen mucho aunque las distintas fases se denominen de forma distinta. El procedimiento se inicia en Planes y Programas con la comunicación del inicio de Plan o Programa por parte del órgano promotor al órgano ambiental a la que acompañara un Documento de Inicio, y del mismo modo en Proyectos el órgano sustantivo debe trasladar al órgano ambiental, la solicitud y la documentación requerida (Documento Comprensivo -Anexo I-, Documento Ambiental -Anexo II), junto con un informe sobre la tramitación del expediente de autorización sustantiva del proyecto según su normativa sectorial y su adecuación a su planificación.

La primera fase en ambos procedimientos consiste en una selección previa de lo que requiere evaluación, es lo que los anglosajones denominan scoping o una visión macroscópica del asunto. Primero se somete a consultas previas los documentos iniciales a administraciones públicas afectadas y personas o público interesado.

Luego del resultado de estas consultas, se procede a predecir la magnitud de impactos significativos determinando la necesidad o no de sometimiento: en Planes y Programas se hace para zonas de reducido ámbito territorial y modificaciones menores, y en Proyectos para los incluidos en el Anexo II. Para los que se sometan al procedimiento esta fase habrá servido para la determinación de la amplitud y el nivel de detalle necesarios del informe de evaluación. En la comunicación de los resultados de esta fase se remitirá en Planes, un documento de referencia con los criterios ambientales estratégicos e indicadores de los objetivos ambientales y principios de sostenibilidad y en Proyectos un documento modelo del estudio junto con la amplitud y nivel de detalle mínimos.

La tercera fase es la elaboración del informe de evaluación: Informe de Sostenibilidad Ambiental en Planes y Estudio de Impacto Ambiental en Proyectos.

La cuarta sería la información pública y consulta necesarias, se añade en la nueva Ley la necesidad de que se traslade copia de lo que está siendo sometido a información pública a las Administraciones públicas afectadas que hubiesen sido previamente consultadas en relación con la definición de la amplitud y el nivel de detalle necesarios. En esta fase estaría también incluidas la respuesta motivada a las alegaciones que se formulen y el traslado posterior de todo el expediente al órgano ambiental.

Hay una quinta fase que sería la propia integración del resultado de la evaluación en la toma de decisiones. En Planes se hace mediante la elaboración de la Memoria Ambiental, que debe formar parte de la aprobación posterior del Plan por el órgano promotor y en Proyectos mediante la Declaración de Impacto Ambiental, que debe integrarse en la decisión de autorización por el órgano sustantivo. Estos resultados y su aprobación deben ser publicados.

La última fase sería el seguimiento y vigilancia, tanto del desarrollo de los Planes y Programas como la propia vigilancia ambiental de Proyectos.

Se podría definir como la tarea de tratar de integrar los aspectos medioambientales en los procesos de toma de decisiones, con el fin de garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y promover el desarrollo sostenible. Así de sencillo y de complicado a la vez.

Así de claro se ha querido dejar en la Exposición de motivos de Ley 4/2007, cuando se dice que: “La Evaluación Ambiental pretende integrar los aspectos ambientales desde una fase temprana en la elaboración y aprobación de planes y programas, que deban aprobar las administraciones públicas, así como, evaluar el impacto ambiental de determinados proyectos públicos y privados, para alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente y promover el desarrollo sostenible en su triple dimensión económica, social y ambiental, a través de un proceso continuo de evaluación en el que se garantice la transparencia en la información y en la participación pública”.

No debe entenderse pues, la evaluación ambiental como “sólo evaluación de impactos” o “sólo protección del medio ambiente”, ya que estas apreciaciones derivan de la disociación conceptual entre medio ambiente y su base territorial. Ni tampoco puede entenderse como la gestión de conservación de concretos espacios con destacados valores ecológicos (Espacios Naturales Protegidos); ni como el mero control ambiental de actuaciones a partir de un procedimiento técnico-administrativo (Evaluación de Impacto Ambiental).

La Evaluación Ambiental debe perseguir, lo que ya se ha dicho, protección del medio ambiente y promover el desarrollo sostenible, pero es algo más:

- Planificación y gestión del territorio: Entendida como la necesidad de organizar el espacio en función de nuevos valores; en los que se pone de relieve la estrecha vinculación entre lo social y lo económico con el medio natural y sus recursos.
- Instrumentación y aplicación articulada y sinérgica. Entendida como la necesidad de romper la inercia de una administración de carácter ‘sectorial’, de organización y marcos legales esencialmente parciales y segregados.
- Y debe entenderse además como un proceso continuo de evaluación en el que se garantice la transparencia en la información y en la participación pública.

La exigencia de una evaluación ambiental de las actividades que probablemente vayan a causar impacto negativo sobre el medio ambiente apareció en el marco internacional en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, y posteriormente en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992.

El inicio de las evaluaciones de planes y programas podría ser el convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, firmado en Espoo en 1991, y su Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica. De ellas nacen buena parte de los tratados internacionales en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, incluido también el derecho ambiental español y comunitario. No se quiere ser tedioso en la relación de normativa y se ha optado por tratar de sistematizarla en la imagen que se adjunta (abajo).

Vemos que la práctica de la evaluación del impacto ambiental de Proyectos es el origen, y hay que reconocer que ha logrado importantes avances en la minimización y corrección de los impactos sobre el medio ambiente generados por la ejecución de determinados proyectos. Pero pronto se evidenciaron algunas limitaciones en su efectividad, dado que hay algunos impactos que se originan en las fases previas de toma de decisión y que, luego, es imposible evitar, corregir o compensar en la fase de ejecución de proyectos.

La Evaluación Ambiental de Planes y Programas cobra por ello, extraordinaria importancia dado su carácter preventivo y el nivel estratégico en el que se aplica, tratándose de un instrumento con un marcado potencial de integración de los aspectos medioambientales con los económicos y sociales, en los procesos de toma de decisiones.

Más allá de este objetivo, la aplicación de la evaluación ambiental de Planes y Programas debe permitir mejorar la evaluación de los impactos ambientales indirectos, acumulativos y sinérgicos que puedan derivarse posteriormente. E igualmente, debe servir para reducir el número de proyectos que deberán someterse a una evaluación del impacto ambiental, simplificando el proceso y definiendo medidas correctoras genéricas para un conjunto de proyectos con características similares. Hay que aclarar que ambos instrumentos (evaluación ambiental de Planes y Programas y evaluación del impacto ambiental de Proyectos) tienen un carácter complementario y, por lo tanto, no se excluyen mutuamente.

En la visión simplista de la evaluación como procedimiento administrativo, sería fácil decir que sólo participaría en este proceso el órgano ambiental imponiendo sus decisiones. Si acaso alguien más, como el promotor de un proyecto o el órgano que promueve un plan o programa y que presenta esta solicitud administrativa para su consideración ante el órgano ambiental. Pero la concepción actual de la Evaluación Ambiental requiere no sólo de estos actores iniciales, a los que además se quiere hacer participes en el proceso, sino de otros sin cuya participación sería ineficaz esta evaluación.

Primero es importante la participación de las Administraciones públicas afectadas, definidas como “exclusivamente a los efectos de esta ley, aquellas que tienen competencias específicas en las siguientes materias: biodiversidad, población, salud humana, fauna, flora, tierra, agua, aire, factores climáticos, bienes materiales, patrimonio cultural, incluido el patrimonio histórico, paisaje, la ordenación del territorio y el urbanismo”. Y de las personas interesadas, entrando en su definición primero como personas interesadas en el procedimiento y como personas jurídicas sin ánimo de lucro (ONG´s) que cumplan ciertos requisitos.

Su participación es muy importante en la primera fase de determinación concreta del Estudio o Informe de sostenibilidad ambiental que debe elaborarse. Luego el público en general podrá participar en todo el procedimiento, en el trámite de Información pública de estos documentos, mediante la presentación de las alegaciones que crean convenientes. Es importante destacar aquí la definición novedosa de lo que se entiende como Órgano sustantivo, en el caso de que un proyecto exija para su realización la concurrencia de autorizaciones distintas, como aquel órgano que posibilita en primer lugar la realización del proyecto y que para ello precise la documentación relativa a la definición, características y ubicación del mismo. En sentido práctico se entiende como aquél que primero necesita para su autorización del pronunciamiento del órgano ambiental.